People-first PPP : vers une redéfinition de l’usage des PPP ?

En septembre 2015, l’Assemblée Générale des Nations Unies a adopté une feuille de route, 2030 Agenda for Sustainable Development, avec 17 objectifs de développement durable (Sustainable Development Goals, SDG) que tous les Etats membres, avec le soutien des agences ONU, devront poursuivre dans les années à venir.

Au-delà des réflexions « humanistes », les agences de l’ONU ont travaillé depuis à des mesures concrètes pour évaluer le chemin que chaque Etat entreprend pour atteindre ces objectifs. L’un des axes de réflexion de l’ONU concerne notamment les projets d’infrastructure au sens large : comment ces projets peuvent-ils servir aux objectifs 2030 ? Et surtout, comment évaluer leur impact et leur qualité au niveau social ?

Les partenariats public-privé comme point de départ

Bien qu’il n’existe pas de définition unique d’un PPP, nous pouvons qualifier ce type de projet d’un contrat entre une entité gouvernementale et une entité privée, pour la prestation d’un service public ou la fourniture d’un bien au public. Le contrat est un contrat à long terme, et le risque est supporté par la partie privée.

Globalement, les PPP devraient représenter une situation win-win pour toutes les parties prenantes : l’entité publique obtient le service ou l’infrastructure envisagée avec une mobilisation des ressources différée ; l’acteur privé peut augmenter ses revenus ; l’utilisateur final bénéfice d’un service ou d’un bien plus ou moins indispensable ou nécessaire.

Or, la réflexion (et la relative évaluation) sur l’opportunité de promouvoir des projets en PPP a été jusqu’à présent focalisée sur des critères plutôt pragmatiques : le projet est-il financièrement viable ? Garantira-t-il un niveau suffisamment élevé de rendements pour l’acteur privé ? Est-ce que les risques sont équitablement repartis entre public et privé ?

Il s’agit là de questions tout à fait légitimes, car un PPP représente avant tout un investissement économique souvent conséquent pour toutes les parties prenantes. Cependant, la prise en compte de l’enjeu social au sens large (humain et environnemental) semble intervenir dans un second temps, après l’enjeu économique.

Un changement de paradigme grâce à l’ONU ?

Comme évoqué dans certains de nos articles, le volet social et environnemental commence à prendre beaucoup d’ampleur dans le domaine des infrastructures. Consultation publique, impact social et environnemental, résilience climatique sont devenus des critères tout aussi importants que la viabilité et rentabilité économique.

En ce sens, la Commission économique pour l’Europe des Nations Unies (UNECE) travaille depuis 2018 sur une nouvelle méthodologie d’évaluation des PPP, appelée People-first PPP. L’accent est mis sur la valeur sociale des PPP, en plus de leur contribution économique. Ils doivent devenir un instrument qui apporte également de la valeur aux personnes (« people-first ») et à la planète.

Sur le long terme, l’objectif de l’UNECE est de créer une véritable base de données mondiale et accessible à tous afin d’évaluer à la fois la qualité et la performance des projets en PPP selon cinq critères : accessibilité et équité, efficacité économique, durabilité et résilience environnementales, reproductibilité, engagement des parties prenantes. Cette grille d’évaluation s’appliquera à tous les types de projets d’infrastructure, de toute taille, dans tout secteur et à tout stade de développement.

L’outil de l’UNECE, qui devrait être validé et adopté d’ici fin 2020, marquera sans doute un tournant dans la mise en place des PPP, voire même une évolution de leur usage. Cette future base de données permettra en effet d’avoir un suivi de longue haleine sur les projets implémentés et, le cas échéant, de perfectionner l’approche. Aussi, alors que les PPP semblent ne plus avoir le vent en poupe (du moins dans certaines zones du monde), cette nouvelle approche pourrait contribuer à relancer, de manière nouvelle, l’adoption de projets PPP.

par Micol Petracco